關(guān)于法領(lǐng)域民主程序的探討

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、依法治國的落實，勞動者的權(quán)利意識不斷提升，工會的建設(shè)也越來越完善，使得勞動法領(lǐng)域中的民主程序日益成為勞資雙方的關(guān)注點。但勞動法領(lǐng)域關(guān)于民主程序的規(guī)定十分繁雜，體系混亂，可操作性有限。因此，筆者通過對相關(guān)、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的梳理，及學(xué)理上的分析，對勞動法領(lǐng)域中的民主程序做初步探討。 

一、用人單位的規(guī)章制度未經(jīng)民主程序的效力 

勞動法領(lǐng)域所涉及的民主程序中，目前爭議較大的則是關(guān)于用人單位的規(guī)章制度未經(jīng)民主程序的效力問題的討論。下文將從地方法院實踐入手，探索地方法院在該問題上的觀點，并通過學(xué)理上的分析進(jìn)而總結(jié)梳理規(guī)章制度未經(jīng)民主程序的效力問題。 

（一）地方法院實踐

1、北京市第三中級人民法院

在朱某與北京某餐飲公司勞動爭議一案中，一審法院北京市朝陽區(qū)人民法院認(rèn)為，餐飲公司提供的《員工聲明》、《履職承諾書》上載有遵守《員工手冊》事項，且有朱某本人簽字確認(rèn)，《員工手冊》從內(nèi)容上看亦不違反法律相關(guān)規(guī)定，可以作為餐飲公司行為依據(jù)。二審法院對此予以確認(rèn)，認(rèn)為朱某僅以其未簽字確認(rèn)2011年版《員工手冊》，即否認(rèn)該《員工手冊》效力的上訴主張，缺乏事實依據(jù)，不予支持。

根據(jù)北京市高級人民法院、北京市勞動爭議仲裁委員會《關(guān)于勞動爭議案件法律適用問題研討會會議紀(jì)要》第36條規(guī)定，用人單位在《勞動合同法》實施前制定的規(guī)章制度，雖未經(jīng)過《勞動合同法》第四條第二款規(guī)定的民主程序，但內(nèi)容未違反法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，并已向勞動者公示或告知的，可以作為用人單位用工管理的依據(jù)。就《勞動合同法》實施后制定的規(guī)章制度未經(jīng)民主程序的效力未作進(jìn)一步地說明。本案中，《員工手冊》雖制定于《勞動合同法》實施后，但北京市第三中級人民法院仍然按照該規(guī)定確認(rèn)規(guī)章制度的效力，即用人單位的規(guī)章制度雖未經(jīng)民主程序，但內(nèi)容不違反法律規(guī)定并已公示或告知勞動者，即具有效力。

2、上海市第一中級人民法院案例

姚某訴上海某公司一案中，一審法院認(rèn)為，上海某公司的《員工守則》于2003年7月1日生效，姚某在2006年10月20日簽署《知照回執(zhí)》，確認(rèn)其收到該守則并聲明愿意遵守該守則里的政策和規(guī)定。姚某對該守則的內(nèi)容并未提出異議，而上海某公司據(jù)以解除勞動合同所援引的條款亦未違反合同約定或法律規(guī)定，姚某以該《員工守則》未經(jīng)民主程序制定而認(rèn)為其違法無效的主張，不予采納。二審法院同樣認(rèn)為，上訴人姚某已簽署確認(rèn)收到并聲明愿意遵守《員工守則》?，F(xiàn)姚某主張該守則未經(jīng)民主程序而不得作為解除勞動合同的依據(jù)，難予采納。

根據(jù)上海市高級人民法院《關(guān)于適用<勞動合同法>若干問題的意見》第十一條，勞動合同的履行應(yīng)當(dāng)遵循依法、誠實信用的原則。勞動合同的當(dāng)事人之間除了規(guī)章制度的約束之外，實際上也存在很多有約定的義務(wù)和依據(jù)誠實信用原則而應(yīng)承擔(dān)的合同義務(wù)。如《勞動法》第三條第二款關(guān)于“勞動者應(yīng)當(dāng)遵守勞動紀(jì)律和職業(yè)道德”等規(guī)定，就是類似義務(wù)的法律基礎(chǔ)。因此，在規(guī)章制度無效的情況下，勞動者違反其必須遵守的合同義務(wù)，用人單位可以要求其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。勞動者以用人單位規(guī)章制度沒有規(guī)定為由提出抗辯的，不予支持。但在規(guī)范此類行為時，應(yīng)當(dāng)僅對影響的重大情況進(jìn)行審核，以免過多干涉用人單位的自主管理權(quán)。結(jié)合本案，雖然用人單位的《員工守則》未經(jīng)民主程序，但法院更多的從誠實信用原則考慮，平衡雙方的利益，認(rèn)為員工既然已聲明愿意遵守守則的規(guī)定，且《員工守則》未違反合同約定或法律規(guī)定，即應(yīng)對《員工守則》的效力予以肯定。

3、廣州市中級人民法院案例

張某訴某金屬塑料制品有限公司勞動爭議糾紛上訴案中，張某稱，被上訴人所稱的“規(guī)章制度”上訴人從未能聽說過，而依《中華人民共和國勞動合同法》第四條規(guī)定，用人單位的勞動規(guī)章制度，應(yīng)當(dāng)經(jīng)民主程序及公示，或者告知勞動者。但被上訴人的“規(guī)章制度”卻未經(jīng)上述程序，違反了勞動合同法的有關(guān)規(guī)定。廣州市中級法院審理后認(rèn)為：對于用人單位制定的《考勤管理制度》，該制度本身就“事假”、“病假”、“請假制度”的規(guī)定并不違反法律規(guī)定，沒有侵犯勞動者的合法權(quán)益，故可以作為規(guī)范勞動者相關(guān)行為的準(zhǔn)則。每個勞動者入職時依常理會學(xué)習(xí)公司的基本管理制度，特別是與每個勞動者每個工作日都息息相關(guān)的考勤制度，所以上訴人對該制度的規(guī)定應(yīng)該了解的，被上訴人以此作為處分上訴人的依據(jù)并無明顯不當(dāng)。

該判決與廣東省高級人民法院、廣東省勞動爭議仲裁委員會出臺的《關(guān)于適用<勞動爭議調(diào)解仲裁法>、<勞動合同法>若干問題的指導(dǎo)意見》相一致。該《指導(dǎo)意見》第二十條規(guī)定，用人單位在《勞動合同法》實施前制定的規(guī)章制度，雖未經(jīng)過《勞動合同法》第四條第二款規(guī)定的民主程序，但內(nèi)容未違反法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，并已向勞動者公示或告知的，可以作為用人單位用工管理的依據(jù)?！秳趧雍贤ā穼嵤┖?，用人單位制定、修改直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項時，未經(jīng)過《勞動合同法》第四條第二款規(guī)定的民主程序的，原則上不能作為用人單位用工管理的依據(jù)。但規(guī)章制度或者重大事項的內(nèi)容未違反法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，不存在明顯不合理的情形，并已向勞動者公示或告知，勞動者沒有異議的，可以作為勞動仲裁和人民法院裁判的依據(jù)。

4、市中級人民法院案例

案例一：肖某訴某電子有限公司追索勞動報酬及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償糾紛上訴案中（2014.2.15），二審法院認(rèn)為，用人單位的獎懲辦法并未違反法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，也不存在明顯不合理的情形，某電子有限公司依據(jù)該獎懲辦法解除與肖某的勞動關(guān)系合符法律規(guī)定。肖某以其違紀(jì)情節(jié)不嚴(yán)重及以該獎懲辦法未經(jīng)民主程序制定不應(yīng)作為解除勞動關(guān)系的依據(jù)為由上訴主張某電子（深圳）有限公司違法解除與肖某的勞動關(guān)系及需支付解除勞動關(guān)系的經(jīng)濟(jì)賠償金理由不成立，本院不予支持。

案例二：某服裝有限公司訴譚某勞動爭議上訴一案（2014.2.28），深圳中院認(rèn)為，上訴人以被上訴人違反《員工獎懲規(guī)定》的規(guī)定解除勞動關(guān)系，但沒有充分有效的證據(jù)證實《員工獎懲規(guī)定》經(jīng)民主程序制度制定，因此，不能作為上訴人解除勞動關(guān)系的合法依據(jù)。

案例三：某汽車維修服務(wù)有限公司訴鄭某勞動爭議糾紛上訴案中（2014.3.12），深圳中院認(rèn)為，關(guān)于鄭某在廠區(qū)內(nèi)停車被處罰的500元，因某汽車維修服務(wù)公司作出處罰的規(guī)章制度是其單方制定的，未經(jīng)民主程序討論、公示，不能作為處罰的依據(jù)，因此，某汽車維修服務(wù)公司應(yīng)向鄭某返還500元罰款。

上述三個案例判決形成時間是比較接近的，但案例二、案例三與案例一在同一問題上的觀點完全不同。案例二、案例三均認(rèn)為用人單位的規(guī)章制度未經(jīng)民主程序，不能作為審理的依據(jù)。而案例一則認(rèn)為規(guī)章制度雖未經(jīng)民主程序，但未違反法律規(guī)定，也不存在明顯不合理的情形，所以對規(guī)章制度的效力予以肯定。

而深圳市中級人民法院于2009年發(fā)布的《關(guān)于審理勞動爭議案件若干問題的指導(dǎo)意見（試行）》第78條明確規(guī)定，用人單位在《勞動合同法》實施以前制定的規(guī)章制度，雖未經(jīng)過《勞動合同法》第四條第二款規(guī)定的民主程序，但內(nèi)容未違反法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，并已向勞動者公示或告知的，可以作為用人單位用工管理的依據(jù)?！秳趧雍贤ā穼嵤┖?，用人單位制定、修改直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度或重大事項時，未經(jīng)過《勞動合同法》第四條第二款規(guī)定的民主程序的，原則上不能作為用人單位用工管理的依據(jù)。但規(guī)章制度或重大事項的內(nèi)容未違反法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，不存在明顯不合理的情形，并已向勞動者公示或告知的，勞動者沒有異議的，可以作為勞動仲裁和人民法院裁判的依據(jù)。

在已有《指導(dǎo)意見（試行）》的前提下，同一法院就同一法律問題仍然做出了截然不同的法律認(rèn)定。一方面反映出，在現(xiàn)階段關(guān)于用人單位的規(guī)章制度未經(jīng)民主程序的效力認(rèn)定問題上分歧之大；另一方面，則突顯了在該問題上采取有效措施統(tǒng)一認(rèn)識的迫切性。

5、蘇州市中級人民法院案例

在昆山某機(jī)電有限公司訴劉某經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金糾紛上訴一案中，蘇州市中級法院認(rèn)為，用人單位根據(jù)民主程序制定且內(nèi)容不違反法律、法規(guī)規(guī)定并向勞動者公示的規(guī)章制度，對用人單位與勞動者均有約束力。本案中，上訴人昆山某機(jī)電有限公司未提供關(guān)于《關(guān)于上班時間擅自離崗事宜公告》系經(jīng)民主程序制定的證據(jù)，應(yīng)承擔(dān)對自己不利的后果，不能作為處罰勞動者的依據(jù)。蘇州中院結(jié)合事實認(rèn)定部分，認(rèn)為上訴人的上訴理由無事實和法律依據(jù)，不予支持。

本案例與前述地方法院案例的審判標(biāo)準(zhǔn)有所不同。根據(jù)江蘇省高級人民法院、省勞動爭議仲裁委員會于2009年出臺的《關(guān)于審理勞動爭議案件的指導(dǎo)意見》第十八條，用人單位在《勞動合同法》實施前制定的規(guī)章制度，雖未經(jīng)過《勞動合同法》第四條規(guī)定的民主程序，但其內(nèi)容不違反法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，且不存在明顯不合理的情形，并已向勞動者公示或者告知的，可以作為處理勞動爭議的依據(jù)。用人單位在《勞動合同法》實施后制定、修改規(guī)章制度，經(jīng)法定民主程序與工會或職工代表協(xié)商，但未達(dá)成一致意見，若該規(guī)章制度的內(nèi)容不違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定、不存在明顯不合理的情形，且已向勞動者公示或者告知的，可以作為處理勞動爭議的依據(jù)。

該指導(dǎo)意見明確，在《勞動合同法》實施后，用人單位制定、修改規(guī)章制度，只有經(jīng)法定民主程序與工會或職工代表協(xié)商后，但未達(dá)成一致意見的情況下，用人單位方可單方制定、修改。在這種情形下，法院會進(jìn)一步判斷規(guī)章制度是否有效。其言外之意，即是指在《勞動合同法》實施后，用人單位制定、修改規(guī)章制度，未經(jīng)民主程序，法院對其效力是不予認(rèn)可的。

然而江蘇省高級人民法院于2012年發(fā)布《勞動爭議案件審理指南2012》第三章第三節(jié)第二/2/(2)條又做出與上述廣東省指導(dǎo)意見相一致的規(guī)定，即勞動合同法施行后，用人單位制定、修改或者決定直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項時，未經(jīng)過勞動合同法第四條規(guī)定的民主程序，一般不能作為人民法院審理勞動爭議案件的依據(jù)。但是，如果該規(guī)章制度或者重大事項的內(nèi)容不違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，且不存在明顯不合理的情形，并已向勞動者公示或者告知的，可以作為人民法院審理勞動爭議案件的依據(jù)。 

小結(jié)：通過北京、上海、廣州、深圳、蘇州五個典型地方中級人民法院的案例，及相應(yīng)地方法院的指導(dǎo)意見等，我們可以看出，關(guān)于用人單位的規(guī)章制度未經(jīng)民主程序的效力問題，北京、上海、廣東法院認(rèn)為，規(guī)章制度的內(nèi)容不違反法律規(guī)定，不存在明顯不合理的情形，并已公示或告知勞動者，則可以作為審理的依據(jù)。但深圳市中級人民法院的不同判決，彰顯了在該問題上分歧之大。而江蘇省的兩個不同年份發(fā)布的《指導(dǎo)意見》，在民主程序的審判要求上，也是存在前后不同的標(biāo)準(zhǔn)。然蘇州中院至今仍嚴(yán)格執(zhí)行《勞動合同法》第四條之規(guī)定。 

（二）學(xué)理分析

最高人民法院在2012年6月27日曾出臺《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（四）（征求意見稿）》，該征求意見稿第七條規(guī)定，《勞動合同法》施行后，用人單位制定、修改或者決定直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項，未經(jīng)勞動合同法第四條規(guī)定的民主程序，不能作為人民法院審理勞動爭議案件的依據(jù)。已經(jīng)勞動合同法第四條規(guī)定的民主程序，且該規(guī)章制度或者重大事項內(nèi)容不違反法律、行政法規(guī)、國家政策以及公序良俗，并已向勞動者公示或者告知的，可以作為人民法院審理勞動爭議案件的依據(jù)。

最高院在該條款中明確表明，用人單位未經(jīng)民主程序的規(guī)章制度無效，不能作為審理的依據(jù)，有效的規(guī)章制度程序上需經(jīng)民主程序并向勞動者公示或告知，內(nèi)容上不違反法律規(guī)定即公序良俗。該條款一經(jīng)出臺，即引發(fā)了業(yè)內(nèi)人士廣泛的爭議，如學(xué)者董保華在《規(guī)章制度未經(jīng)民主程序不應(yīng)作“自是無效”處理》一文中，從合法、合情、合理三個角度論證了該規(guī)定存在缺陷。沈同仙在《試論程序瑕疵用人單位規(guī)章制度的效力判定》一文中，也明確表明，未經(jīng)民主程序制定的規(guī)章制度并不當(dāng)然無效。筆者贊同上述兩位學(xué)者的觀點，理由如下。

1、從《立法法》的角度分析。

根據(jù)《立法法》，最高人民法院可以做出司法解釋的事項僅限于審判工作中具體應(yīng)用法律的事項?！秳趧雍贤ā返谒臈l就規(guī)章制度的規(guī)定為，用人單位應(yīng)當(dāng)依法建立和完善勞動規(guī)章制度，保障勞動者享有勞動權(quán)利、履行勞動義務(wù)。用人單位在制定、修改或者決定有關(guān)勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、保險福利、職工、勞動紀(jì)律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項時，應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協(xié)商確定。在規(guī)章制度和重大事項決定實施過程中，工會或者職工認(rèn)為不適當(dāng)?shù)模袡?quán)向用人單位提出，通過協(xié)商予以修改完善。用人單位應(yīng)當(dāng)將直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度和重大事項決定公示，或者告知勞動者。

《勞動合同法》第四條自始至終未提及規(guī)章制度未經(jīng)民主程序的效力問題，更不存在規(guī)章制度未經(jīng)民主程序無效的文字表述或是能推導(dǎo)出這一結(jié)論的立法意圖。此外，從該規(guī)定的性質(zhì)來看，該條款屬于強(qiáng)制性規(guī)定中的管理性強(qiáng)制規(guī)定，而非效力性強(qiáng)制規(guī)定，對該條款的違反也不能得出會致使規(guī)章制度無效的結(jié)論。而征求意見稿第七條對規(guī)章制度未經(jīng)民主程序的效力問題直接作出了否定。筆者認(rèn)為，效力問題屬法律上的認(rèn)定判斷問題，非法院審判工作中具體應(yīng)用《勞動合同法》第四條的問題，因此，最高院在該問題上的司法解釋逾越了其司法權(quán)限，無異于通過司法解釋進(jìn)行造法，其對該問題的解釋是不恰當(dāng)?shù)摹?/span>

2、從歷史解釋角度出發(fā)。

征求意見稿第七條的學(xué)理基礎(chǔ)是“共議共決說”，即用人單位的規(guī)章制度應(yīng)由勞資雙方共同決定，用人單位單方?jīng)Q定的規(guī)章制度不具有效力。通過對相關(guān)法律的整體分析，筆者認(rèn)為這種觀點也是站不住腳的。

現(xiàn)行《勞動合同法》在制定過程中在多處進(jìn)行了重大修改，其中就涉及到對未經(jīng)民主程序用人單位規(guī)章制度規(guī)定的修改?！秳趧雍贤ǎú莅福芬粚徃宓谖鍡l規(guī)定，用人單位的規(guī)章制度直接涉及勞動者切身利益的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)工會、 職工大會或者職工代表大會討論通過，或者通過平等協(xié)商作出規(guī)定。該《草案》第五十一條更是規(guī)定，依照本法應(yīng)當(dāng)經(jīng)工會、職工大會或者職工代表大會討論通過或者通過平等協(xié)商作出規(guī)定的事項，用人單位單方面作出的規(guī)定無效。最終，《勞動合同法》第四條僅保留了《草案》第五條中平等協(xié)商的規(guī)定，刪除了《草案》第五十一條。由此可見，立法機(jī)關(guān)在該問題上態(tài)度的轉(zhuǎn)變。最高院征求意見稿第七條的司法解釋完全違背了立法本意。

3、從體系解釋角度出發(fā)。

關(guān)于《勞動合同法》第四條是共議共決還是共議單決的爭論，有觀點認(rèn)為，“從‘平等協(xié)商確定’的用語可看出，用人單位在制定規(guī)章制度時，不再由行政方面單方面決定，需要與工會或職工代表平等協(xié)商確定。這說明企業(yè)規(guī)章制度的制定已由用人單位行政的“單決”變成與工會或職工代表的“共決”。[1]對此，筆者認(rèn)為，該條款一方面沒有要求雙方協(xié)商必須達(dá)成一致，另一方面沒有明確最終確定規(guī)章制度的主體，可以說，在究竟是共決還是單決問題上，仁者見仁，智者見智。在這種情形下，結(jié)合其他相關(guān)法律規(guī)定，探究該條款的本意就顯得十分必要了。

《公司法》第十八條規(guī)定，公司研究決定改制以及經(jīng)營方面的重大問題、制定重要的規(guī)章制度時，應(yīng)當(dāng)聽取公司工會的意見，并通過職工代表大會或者其他形式聽取職工的意見和建議?！栋踩a(chǎn)法》第七條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位制定或者修改有關(guān)安全生產(chǎn)的規(guī)章制度，應(yīng)當(dāng)聽取工會的意見?！堵殬I(yè)病防治法》第四條規(guī)定，制定或者修改有關(guān)職業(yè)病防治的規(guī)章制度，應(yīng)當(dāng)聽取工會組織的意見。綜合這三部法律的規(guī)定可以看出，立法機(jī)關(guān)在用人單位的規(guī)章制度是單決還是共決問題上實際上采納了單決制。從體系解釋的理論出發(fā)，《勞動合同法》第四條也應(yīng)當(dāng)是采納了單決制。既然用人單位在規(guī)章制度的制定問題上享有單方?jīng)Q定權(quán)，立法機(jī)關(guān)對此是持以肯定態(tài)度，最高院征求意見稿第七條僅因規(guī)章制度制定過程中的程序瑕疵而否定其效力，實際上是說不通的。

除此之外，筆者注意到，地方立法機(jī)關(guān)在該問題上，也傾向于采納單決制。以上海為例，《上海市集體合同條例》第十二條規(guī)定，企業(yè)在制定、修改或者決定下列直接涉及職工切身利益的規(guī)章制度或者重大事項時，應(yīng)當(dāng)與本企業(yè)職工一方進(jìn)行集體協(xié)商后確定。而該條例第三條明確集體協(xié)商即平等協(xié)商。[2] 該條例在第二十二條同時規(guī)定，以簽訂集體合同為目的的集體協(xié)商，協(xié)商一致的，應(yīng)當(dāng)形成集體合同草案，經(jīng)協(xié)商雙方首席代表簽字后，作為草案的正式文本提交職工代表大會或者全體職工討論。職工一方的協(xié)商代表就集體協(xié)商的情況和集體合同草案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)向職工代表大會或者全體職工作出說明。集體合同草案經(jīng)全體職工代表半數(shù)以上或者全體職工半數(shù)以上同意，方獲通過。

言下之意，集體協(xié)商分兩種情形，一種以簽訂集體合同為目的，另一種非以簽訂集體合同為目的。只有以簽訂集體合同為目的的集體協(xié)商，才有必要需經(jīng)雙方達(dá)成一致，同時經(jīng)職工代表大會或職工大會通過。而用人單位制定、修改或決定規(guī)章制度顯然并不以簽訂集體合同為目的，因此，在該問題上的平等協(xié)商，職工一方不享有決定權(quán)。

小結(jié)：最高院在征求意見稿第七條明確用人單位未經(jīng)民主程序的規(guī)章制度無效。筆者從《立法法》的角度分析，認(rèn)為最高院在該問題上的解釋超越了其司法權(quán)限；從歷史解釋角度出發(fā)，認(rèn)為該解釋違背了立法本意；同時，從體系解釋角度出發(fā)，《公司法》、《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》中的相關(guān)規(guī)定都明確肯定了用人單位制定規(guī)章制度的單方?jīng)Q定權(quán)。綜合上述三點，最高院征求意見稿第七條的規(guī)定是站不住腳的。在最終正式出臺的《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（四）》中，刪除了這一條款，是符合理論和實際要求的。 

（三）結(jié)論

因此，在用人單位的規(guī)章制度未經(jīng)民主程序的效力問題上，筆者認(rèn)為，應(yīng)在肯定用人單位單方?jīng)Q定權(quán)的前提下，肯定用人單位規(guī)章制度未經(jīng)民主程序的效力，再進(jìn)一步討論民主程序的實施問題。

現(xiàn)階段，用人單位對民主程序抵觸的原因主要有兩點，一是擔(dān)心喪失管理控制權(quán)，雙方一旦僵持不下，對企業(yè)的正常生產(chǎn)運作將會產(chǎn)生重大影響；二是國家層面關(guān)于民主程序的實施規(guī)定地過于原則化，而地方規(guī)定又十分繁雜，進(jìn)行起來耗時耗力。所以，筆者建議，相關(guān)機(jī)關(guān)在規(guī)章制度涉及的民主程序問題上，明確用人單位的單方?jīng)Q定權(quán)，繼而制定民主程序的框架簡化民主程序的具體實施流程，并對小微企業(yè)作出例外規(guī)定，以適合其自身的生產(chǎn)情況。通過這種方式，保障了用人單位的單方?jīng)Q定權(quán)，不損害用人單位的利益，進(jìn)而倡導(dǎo)用人單位制定規(guī)章制度經(jīng)過民主程序，充分聽取職工、工會的意見，促進(jìn)勞動關(guān)系和諧，在出現(xiàn)勞動爭議時，再由法院審查規(guī)章制度內(nèi)容的合法性、合理性。

在肯定用人單位單方?jīng)Q定權(quán)的前提下，筆者結(jié)合上海市的相關(guān)規(guī)定，對法律規(guī)定中涉及規(guī)章制度需履行的民主程序做了梳理。根據(jù)《勞動合同法》第四條，用人單位制定涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度需經(jīng)過兩個民主程序。

首先，需經(jīng)過職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，《上海市職工代表大會條例》第九條的規(guī)定為“向職工代表大會報告，接受職工代表大會審議，聽取職工代表的建議”。就該程序，筆者理解為，有職工代表大會，經(jīng)職工代表大會討論，聽取其意見；無職工代表大會，則經(jīng)全體職工討論并聽取意見。

其次，需與工會或者職工代表平等協(xié)商確定?！渡虾Ｊ屑w合同條例》第十二條明確，應(yīng)當(dāng)與本企業(yè)職工一方進(jìn)行集體協(xié)商后確定。從可操作性的角度考量，筆者建議，若用人單位有工會，則不需要與職工代表協(xié)商；沒有工會的情形下，可在上級工會指導(dǎo)下推薦職工代表，由職工代表與企業(yè)進(jìn)行平等協(xié)商。

以上是用人單位制定涉及員工切身利益的規(guī)章制度所需進(jìn)行的民主程序。但《上海市職工代表大會條例》第十條第三項規(guī)定，國有、集體及其控股企業(yè)的薪酬制度，福利制度，勞動用工管理制度，職工培訓(xùn)制度，改革改制中涉及的職工安置方案，以及其他涉及職工切身利益的重要事項應(yīng)當(dāng)向職工代表大會報告，并由職工代表大會審議通過。那么，國有、集體及其控股企業(yè)的職工代表大會直接審議通過后是否還需要進(jìn)行《勞動合同法》第四條中的平等協(xié)商確定程序？筆者認(rèn)為，就國有、集體及其控股企業(yè)的規(guī)章制度，可先與工會進(jìn)行協(xié)商。聽取工會意見后，需再提交職工代表大會或全體職工大會審議通過。若審議未通過，則根據(jù)其意見，由工會再次進(jìn)行重新協(xié)商，繼而再進(jìn)行審議通過程序。這是前述規(guī)章制度單決制的一個特例。 

二、勞動法領(lǐng)域中涉及用人單位其他重要事項的民主程序 

除規(guī)章制度需經(jīng)過民主程序以外，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，用人單位在作出其他一些決定時同樣需要經(jīng)過相應(yīng)的民主程序，在下文中筆者主要依據(jù)國家層面的規(guī)定，結(jié)合上海地方性法規(guī)進(jìn)行了研究總結(jié)。此外全國總工會以及上海市總工會同樣出具了一些相關(guān)規(guī)定，但是工會作為職工自愿結(jié)合的工人階級的群眾組織，依據(jù)《中國人民共和國立法法》以及《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》的規(guī)定，其制訂的規(guī)定并不具有強(qiáng)制力，并且也不會成為仲裁或訴訟時引用的依據(jù)。故在作出如下總結(jié)時，如存在工會之規(guī)定同國家或上海的規(guī)定不一致的，則筆者采用了后者作為依據(jù)，而工會的相關(guān)規(guī)定則是不存在沖突時的參考： 

（一）研究決定經(jīng)營方面、改制以及發(fā)展規(guī)劃的重大問題：先聽取工會的意見，后提交職工代表大會審議并聽取意見。

多部法律法規(guī)對于研究決定經(jīng)營方面的重大問題均作出了規(guī)定。《公司法》第十八條第三款規(guī)定，公司研究決定改制以及經(jīng)營方面的重大問題、制定重要的規(guī)章制度時，應(yīng)當(dāng)聽取公司工會的意見，并通過職工代表大會或者其他形式聽取職工的意見和建議。《工會法》第三十八條第一款規(guī)定，企業(yè)、事業(yè)單位研究經(jīng)營管理和發(fā)展的重大問題應(yīng)當(dāng)聽取工會的意見。《上海市工會條例》第十九條：企業(yè)、事業(yè)單位研究經(jīng)營管理和發(fā)展的重大問題應(yīng)當(dāng)聽取工會的意見。以及《上海市職工代表大會條例》第九條：下列事項應(yīng)當(dāng)向職工代表大會報告，接受職工代表大會審議，聽取職工代表大會代表（以下簡稱“職工代表”）的建議：（一）企事業(yè)單位的發(fā)展規(guī)劃，年度經(jīng)營管理情況和重要決策。

根據(jù)《公司法》第十八條規(guī)定，同時結(jié)合《上海市職工代表大會條例》第九條規(guī)定，筆者認(rèn)為公司法中所指的聽取職工的意見與建議的方式，應(yīng)當(dāng)是以接受職工代表大會的審議并聽取職代會代表的建議的形式進(jìn)行。

上述程序是對于大部分企業(yè)適用的程序，但是對于國企的改制的程序則稍有例外，根據(jù)《上海市職工代表大會條例》第九條規(guī)定：下列事項應(yīng)當(dāng)向職工代表大會報告，接受職工代表大會審議，聽取職工代表大會代表（以下簡稱“職工代表”）的建議：（五）國有、集體及其控股企業(yè)財務(wù)預(yù)決算，重組改制方案和重大改革措施，申請破產(chǎn)或者解散等重要事項；（六）事業(yè)單位的財務(wù)預(yù)決算、重大改革改制方案等重要事項。以及國資委出具的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國有企業(yè)改制工作的實施意見》四（一）、（二）[3]規(guī)定，改制方案必須提交職工代表大會或職工大會審議，并向廣大職工群眾公布，同時制定的職工安置方案必須經(jīng)過職工代表大會或者職工大會審議通過，方可實施改制，此處的要求較非國企相比更加嚴(yán)格。

（二）企事業(yè)單位的重要決策；工會與企業(yè)就職工工資調(diào)整、經(jīng)濟(jì)性裁員、群體性勞動糾紛和生產(chǎn)過程中發(fā)現(xiàn)的重大事故隱患或者職業(yè)危害等事項進(jìn)行集體協(xié)商的情況；職工代表大會工作機(jī)構(gòu)的工作情況、聯(lián)席會議協(xié)商處理的事項：向職工代表大會報告，接受職工代表大會審議，聽取職工代表建議。

對于企事業(yè)單位的重要決策所具體所指的內(nèi)容，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是指與經(jīng)營管理有關(guān)的宏觀性影響企業(yè)發(fā)展的重要決策，是類似于發(fā)展規(guī)劃、年度經(jīng)營管理情況的決策。例如：并購、遷址或合并等。企事業(yè)單位作出如上決定的，根據(jù)《上海市職工代表大會條例》第九條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向職工代表大會報告，接受職工代表大會審議，聽取職工代表的建議。

（三）職工工資水平、工資調(diào)整機(jī)制、涉及職工利益的事項：集體協(xié)商。

根據(jù)《上海市集體合同條例》第十二條規(guī)定：企業(yè)應(yīng)當(dāng)就職工工資水平、工資調(diào)整機(jī)制與本企業(yè)職工一方進(jìn)行集體協(xié)商。企業(yè)職工一方可以就涉及職工利益的事項要求企業(yè)與其進(jìn)行集體協(xié)商。

但是若上述事項涉及國有企業(yè)，則應(yīng)當(dāng)參見《上海市職工代表大會條例》第十條：下列事項應(yīng)當(dāng)向職工代表大會報告，并由職工代表大會審議通過：

（四）國有、集體及其控股企業(yè)的薪酬制度，福利制度，勞動用工管理制度，職工教育培訓(xùn)制度，改革改制中涉及的職工安置方案，以及其他涉及職工切身利益的重要事項。依據(jù)此條規(guī)定，若涉及國企，應(yīng)當(dāng)向職工代表大會報告并且由職工代表大會審議通過。

（五）輔助性崗位：經(jīng)職工代表大會或者全體職工討論，與工會或者職工代表平等協(xié)商，并在單位內(nèi)公示。

《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》第三條就決定輔助性崗位所需經(jīng)過的民主程序進(jìn)行了明確規(guī)定：用工單位決定使用被派遣勞動者的輔助性崗位，應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協(xié)商確定，并在用工單位內(nèi)公示。該民主程序規(guī)定與《勞動合同法》第四條規(guī)定的規(guī)章制度制定民主程序一致。

（六）經(jīng)濟(jì)性裁員：提前三十日向工會或全體職工說明情況，聽取意見后，將裁員方案向勞動行政部門報告。

根據(jù)《中華人民共和國勞動合同法》第四十一條規(guī)定：有下列情形之一，需要裁減人員二十人以上或者裁減不足二十人但占企業(yè)職工總數(shù)百分之十以上的，用人單位提前三十日向工會或者全體職工說明情況，聽取工會或者職工的意見后，裁減人員方案經(jīng)向勞動行政部門報告，可以裁減人員。在聽取意見時，若有工會則聽取工會意見，若無工會則在推選出職工代表后，聽取職工代表發(fā)表的意見。

同時，根據(jù)《上海市職工代表條例》第九條[4]規(guī)定，無論任何一方提起集體協(xié)商，都必須進(jìn)行集體協(xié)商，且就該集體協(xié)商情況應(yīng)當(dāng)向職工代表大會報告，接受其審議，并聽取職工代表的建議。

（七）集體合同：以訂立集體合同為目的的集體協(xié)商應(yīng)當(dāng)形成草案，經(jīng)雙方首席代表簽字后提交討論。

1、以簽訂集體合同為目的的集體協(xié)商，協(xié)商一致的，應(yīng)當(dāng)形成集體合同草案。跟據(jù)《上海市集體合同條例》第二十二條規(guī)定：以簽訂集體合同為目的的集體協(xié)商，協(xié)商一致的，應(yīng)當(dāng)形成集體合同草案，經(jīng)協(xié)商雙方首席代表簽字后，作為草案的正式文本提交職工代表大會或者全體職工討論。職工一方的協(xié)商代表就集體協(xié)商的情況和集體合同草案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)向職工代表大會或者全體職工作出說明。

2、由職工方的協(xié)商代表將集體合同草案向職工代表大會報告，由職工代表大會審議，過半數(shù)同意，視為通過。

關(guān)于集體合同草案，《上海市職工代表大會條例》第十條規(guī)定：下列事項應(yīng)當(dāng)向職工代表大會報告，并由職工代表大會審議通過：（一）涉及勞動報酬、工作時間、休息休假、保險福利等事項的集體合同草案；（二）工資調(diào)整機(jī)制、女職工權(quán)益保護(hù)、勞動安全衛(wèi)生等專項集體合同草案。在其他法律法規(guī)中也有相同的規(guī)定，如《上海市集體合同條例》第二十二條規(guī)定，集體合同草案經(jīng)全體職工代表半數(shù)以上或者全體職工半數(shù)以上同意，方獲通過?！豆ā返诙畻l規(guī)定，集體合同草案應(yīng)當(dāng)提交職工代表大會或者全體職工討論通過?！秳趧臃ā返谌龡l規(guī)定，集體合同草案應(yīng)當(dāng)提交職工代表大會或者全體職工討論通過。

就上述筆者所列舉規(guī)章制度以及其他情況與其所適用的民主程序，可以看出我國在立法層面對于員工參與公司經(jīng)營管理以及保護(hù)員工合法權(quán)益方面，已經(jīng)進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定。但此前，無論是企事業(yè)單位，亦或是員工都還未對自己在此方面的權(quán)利義務(wù)有一個較為明確、清晰的認(rèn)識。近年，隨著普法行動的開展，以及企業(yè)社會責(zé)任意識的逐漸增強(qiáng)，對于民主程序方面的重視也日益加強(qiáng)，故此筆者綜合了國家層面以及上海的法律法規(guī)，各省的相關(guān)案例，以此作為分析民主程序的切入點，對其從制度層面以及實際操作層面進(jìn)行了研究，希望借此能夠?qū)τ诂F(xiàn)行的民主程序進(jìn)行一次較為全面的梳理，為讀者們提供一個參考的途徑。

[1]張莉：《論企業(yè)勞動規(guī)章制度合法性審查的重要性》，載于《中國工會》，2014年第6期。

[2]第三條　本條例所稱的集體協(xié)商，是指企業(yè)職工一方與企業(yè)就勞動關(guān)系有關(guān)事項進(jìn)行平等協(xié)商的活動。

[3] (一)改制方案必須提交企業(yè)職工代表大會或職工大會審議,并按照有關(guān)規(guī)定和程序及時向廣大職工群眾公布。應(yīng)當(dāng)向廣大職工群眾講清楚國家關(guān)于國有企業(yè)改革的方針政策和改制的規(guī)定,講清楚改制的必要性、緊迫性以及企業(yè)的發(fā)展思路。在改制方案制訂過程中要充分聽取職工群眾意見,深入細(xì)致地做好思想工作,爭取廣大職工群眾對改制的理解和支持。

(二)國有企業(yè)實施改制前,原企業(yè)應(yīng)當(dāng)與投資者就職工安置費用、勞動關(guān)系接續(xù)等問題明確相關(guān)責(zé)任,并制訂職工安置方案。職工安置方案必須經(jīng)職工代表大會或職工大會審議通過,企業(yè)方可實施改制。職工安置方案必須及時向廣大職工群眾公布,其主要內(nèi)容包括:企業(yè)的人員狀況及分流安置意見;職工勞動合同的變更、解除及重新簽訂辦法;解除勞動合同職工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金支付辦法;社會保險關(guān)系接續(xù);拖欠職工的工資等債務(wù)和企業(yè)欠繳的社會保險費處理辦法等。

[4]第九條：下列事項應(yīng)當(dāng)向職工代表大會報告，接受職工代表大會審議，聽取職工代表大會代表（以下簡稱“職工代表”）的建議：（三）工會與企業(yè)就職工工資調(diào)整、經(jīng)濟(jì)性裁員、群體性勞動糾紛和生產(chǎn)過程中發(fā)現(xiàn)的重大事故隱患或者職業(yè)危害等事項進(jìn)行集體協(xié)商的情況。

來源： 夏利群、陳奇新、蔣帆、錢雅茹，上海市申達(dá)律師事務(wù)所